1997年亞洲金融危機之前，印尼的經濟增長速度較快，人們收入水準較高，養老金制度的缺陷沒有引起足夠重視。金融危機的爆發衝擊了原本不完善的印尼養老金制度，公共養老保險出現了巨額債務，給政府帶來巨大財政壓力；較低的養老金替代率降低了退休人員的生活水準。這使得印尼養老金制度的改革勢在必行。
一、印尼養老金制度的構成
印尼的養老金制度主要包括兩大部分，一個是公共養老金計畫，另一個是企業養老金計畫。其中公共養老金計畫分為兩部分，即針對公共部門人員的養老金計畫，和針對企業雇員的公共養老金計畫。
1．針對公共部門人員的養老金計畫
公共部門的養老金計畫有兩種，一種是政府公務員的養老金計畫（TASPEN，Tabungan dan Asuransi Pegawai Negeri），另一種是軍人的社會保險計畫（ASABRI，Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia）。TASPEN的主要特點是，在雇員退休時(56歲)或在雇用期間死亡時，津貼實行一次性支付。1969年開始建立的養老金計畫中，最初政府只是通過財政稅收提供基金，從1994年開始規定公務員必須繳費，繳費率為他們月收入的4.75％。公務員達到50歲並且為政府工作20年就有資格領取養老金。養老金的權利是不能轉移的，公務員離開政府部門就將喪失領取養老金的權利。公務員在工作20年之後，獲得養老金的替代率大約相當於最後月工資的75％。如果工作了35年，那麼養老金和一次總付的津貼加起來，替代率就大約相當於最後收入的100％。
ASABRI建立於1971年，主要覆蓋軍人、國防部和員警部門的公務人員。該養老金計畫的繳費率與TASPEN的繳費率大致相似。軍人的退休年齡較低，為50歲，養老金待遇依賴於軍銜的級別。一般來說，月養老金等於最後基本月工資的2.5％乘以服務年限。
2．針對企業雇員的公共養老金計畫
印尼針對企業雇員的公共養老金計畫也稱強制性養老保險計畫，即JAMSOSTEK（Jaminan Sosial Tengaga Kerja）。該計畫建立於1992年，是一個針對企業雇員的強制性退休計劃，規定雇員在10人以上的私人企業必須參加此計畫。JAMSOSTEK實質上是一個繳費確定型的養老金計畫，而不是待遇確定型養老金計畫，沒有再分配效應，也沒有最低保障養老金。該計畫主要是由以個人資本帳戶為基礎的儲備基金構成，雇主和雇員按照計畫進行繳費。向儲備基金繳費的費率是工資的5.7％，其中雇主繳3.7％，雇員繳2％。工傷保險（根據風險水準，繳費率為0.24％～1.74%）和死亡津貼（工資的0.3％）的繳費完全雇主負責。印尼針對企業雇員的公共養老金計畫主要由以下四個部分構成：養老保險（Jaminan Hari Tua），也稱老年給付儲備基金，繳費率為工資的5.7％，其中3.7％由雇主繳納，雇員繳2％；死亡(人壽)保險（Jaminan Kematian），繳費率為工資的0.3％；工傷意外保險（Jaminan Kecelakaan Kerja），繳費率為工資的0.24%到1.74%（依行業而定：第一類型（主要為紡織業、貿易業、進出口業等）為月薪之0.24%，第二類型（農園業、香菸、樂器、油漆等工廠）為月薪之0.54%，第三類型（森林業、養殖場、食品業等）為月薪之0.89%，第四類型（機械、船舶、車輛等重工業）為月薪之1.27%，第五類型（木伐、海魚捕捉、礦取等工業）為月薪之1.74%）；健康(醫療)保險（Jaminan Pemeliharaan Kesehatan），繳費率為工資的3％（單身）或6％（已婚），最高3,080,000印尼盾。
從表面上看，印尼針對企業雇員的公共養老金計畫同許多國家(如馬來西亞、新加坡和智利等)的儲備基金相似，但實際上存在著根本的差別。首先，大多數國家的養老金計畫都非常重視保障成員資產的安全性，制定了嚴格的投資與管理規則，謹慎原則是基金運作的首要原則。而印尼的JAMSOSTEK則不受任何規則約束，基金運作不規範，收益率低；其次，大多數國家的養老基金的運作體現了國家無條件支持的特點，為了保證養老金的投資收益，其投資收入一般是免稅的。但在印尼的JAMSOSTEK中，基金投資的收入要向國家繳稅；再次，印尼的JAMSOSTEK中，雇員退休後所能獲得的替代率遠遠低於其他國家，還不到10％，而其他國家的計畫在工人完成了規定的服務年限後至少能獲得40％工資替代率。
3．企業養老金計畫
由於印尼針對雇員的公共養老金計畫不完善，因此企業的養老金計畫起著舉足輕重的作用，它是為老年人提供安全養老保障的主要方式，也是印尼養老保險的一大特色。目前，印尼企業的養老金計畫主要有兩類：一類是雇主主辦的養老金計畫。由信託董事會管理，養老金資產與公司資產分離；另一類是金融機構主辦的養老金計畫，由銀行和保險公司建立和負責管理。自我雇傭者和公司可以參加金融機構的養老金計畫。企業養老金計畫的繳費率由企業根據籌資規則自己確定，雇主和雇員之間繳費的劃分也由企業決定。
同多數國家一樣，印尼的企業養老金計畫仍處於發展的初期階段，是企業自願、自主設置的，但要經過政府的許可。印尼的企業養老金計畫沒有強制性，但政府對此積極鼓勵。為鼓勵更多的雇主創辦自己的養老金計畫，印尼政府對得到批准和按照標準建立養老金計畫的企業提供特殊的稅收優惠。印尼政府要求企業的養老金計畫遵守信托規則，主要有：養老金計畫必須是一個獨立的法律實體，由代表工人和管理人員的信託理事會管理；養老金資產必須同公司的資產相分離，由養老金計畫發起人自己投資的比例要有最高限度；對資產投資有一定的限制，包括禁止養老基金對外投資，投資房地產最高比例為15％，直接投資最高比例為20％；在每一投資資產內，投資單個證券或單個債務人的比例也受到一定的限制。
與公共養老計畫相比，印尼企業養老金計畫的優點是：獨立性較強，很少受國家政治和經濟政策的干預；企業養老金計畫主要是由自己管理的，具有高度的靈活性和競爭性，投資收益較高；有助於長期投資所需的資本積累，有助於促進資本市場的發育。
二、印尼養老金制度面臨的問題
印尼養老金制度的一個根本問題是公共養老金計畫發展水準低，且在公共部門人員和企業雇員之間發展極不平衡。印尼養老金制度的其他一系列問題主要是由這一根本問題引發的。
1．由於企業雇員的公共養老金計畫發展水平低，絕大多數印尼人口的養老仍然嚴重依賴於企業、社區和家庭，養老保險的社會化程度較低。
目前印尼並沒有一個廣覆蓋、強制性的、以稅收為基礎的針對企業雇員的公共養老金計畫，JAMSOSTEK只能提供有限的退休收入保障。
JAMSOSTEK的10％的替代率使得養老金個人賬戶上的收益還沒有銀行存款的收益高，再加上信息披露和管理服務不令人滿意，很多企業不願參加此項計畫，使該計畫覆蓋面小，參與率低。目前印尼參加正式社會保障制度的人口至多占總人口的10％，或大約占勞動力人口的1／5，且參加人員主要為公務員、軍人和大公司的雇員。
2．金融危機後，印尼的公共養老保險計畫出現了大量債務，使得印尼在廣覆蓋的養老保險計劃建立之前就面臨著巨大的財政壓力。
由於印尼公務員和軍人的養老金的替代率很高，通過繳費和投資收入很難擔負得起，政府要從它的稅收收入中支付養老金計畫中所缺的部分。
1995年，政府支付退休公務員的養老金占其工資總額的22％，預計到2020年這一比例將增加到66％。此外，政府還負責支付公務員退休後的醫療保健津貼，這一債務據估計約占GDP的10.6％。
TASPEN計畫的繳費和其他收入僅占支出的22.5％，其餘所需的77.5％則需要政府從財政收入中籌集。從印尼社會和經濟的發展前景看，政府財政難以承受如此巨大的負擔。但在金融危機之前這一問題尚未表現得特別突出。亞洲金融危機對印尼的打擊非常嚴重，國內生產總值從危機前的2130億美元，下降到1998年的92億美元。經濟的下滑使得財政收入急劇減少，無力支付高昂的養老保險金。
3．公共養老金在私人與公共部門之間存在嚴重的不平等
印尼的公共養老金計畫在公共部門人員與企業雇員之間存在的巨大差別，主要表現在前者是典型的待遇確定型，而後者是典型的繳費確定型。對公共部門人員而言，退休金只與最後的工資收入有關，而與繳費無關。這常常導致公共部門為獲得較高的退休津貼而在接近退休時增加工資。
與JAMSOSTEK相比，在TASPEN中，繳費與待遇之間的聯繫是非常弱的。對企業雇員而言，退休金直接與繳費掛鉤。JAMSOSTEK所提供的養老津貼很低，如繳費(包括當前的繳費和過去的投資收益)35年，退休者平均獲得退休金的替代率僅為10％ 。
4．印尼資本市場不發達，管理成本高昂，公共養老基金投資效率低下
印尼公共養老金替代率低不僅是因為繳費率低，而且因為基金投資的實際收益率過低，常常低於銀行存款利率。公共養老金收益率低的主要原因有兩個：一是管理成本過高。印尼公共養老金計劃的基金分別由國有公司管理，這些國有公司對印尼公共養老金資產的保管和投資管理具有壟斷權，缺乏競爭，導致管理成本相當高昂，是其他東南亞國家的幾倍，這是養老基金投資收益率低的重要原因；二是資本市場不發達。印尼金融市場上缺乏適用於養老基金的投資工具，基金主要進行銀行存款，使得投資業績很差。另外，印尼對養老基金的投資地域進行嚴格的限制，印尼的社會保障法禁止養老基金投資國外資本市場，使金融風險難以分散。
5．印尼的養老金計畫缺乏退休金保留權，養老金的可轉移性差，阻礙了勞動力市場的發育
印尼的公共養老金計畫和企業養老金計畫都缺乏退休金保留權，養老金的可轉移性低。印尼的公務員養老金計畫雖然是待遇確定型的，但卻是非既得的和不可轉移的。TASPEN規定，雇員在達到50歲之前無論服務多少年都不享受保留養老金的權利。在50歲之前離開政府部門，雇員將損失積累起來的絕大部分退休金，包括他自己的繳費。這對雇員來說變換工作的成本很大，阻礙了勞動力的合理流動。這一政策也減少了政府招募更有能力職員的機會。與公共養老金相比，雖然印尼企業養老基金投資收益較高，但在缺乏退休金保留權上卻較為相似，經核准的公司養老金計畫要求提供養老金保留權，然而正規部門超過90％的企業沒有提供養老金保留權，這降低了企業雇員在勞動力市場的流動性，阻礙了勞動生產率的提高。
三、印尼養老金制度的改革取向
印尼養老金制度的改革和西方發達國家不同。多數西方發達國家的社會保障制度是在經濟相對繁榮的時期建立起來的，社會統籌部分較大，提供的待遇比較高，隨著經濟增長速度減緩和人口老齡化的到來，這些國家普遍面臨著財政壓力，難以維持從前的退休待遇，由此引發了多支柱的、基金式的改革。與之相比，由於印尼的養老金制度尚未形成一套廣覆蓋、強制性及高福利的完整體系，當前的任務雖然包括一系列的改革，但更多的是對養老金制度進行設計和建構。印尼養老金制度的現狀使養老金制度的改革不會遇到類似西方福利國家的巨大阻力。經過金融危機的重創，印尼的經濟已經逐漸恢復，這為新型養老金制度的推行提供了一定的基礎。
1．逐漸擴大公共養老金覆蓋面，重點發展針對企業雇員的公共養老金計畫
印尼JAMSOSTEK的覆蓋面過小，企業雇員的參與度極低，因此，重點著手建立強制性的、針對企業雇員的公共養老金計畫。建立這套計畫主要在於吸引更多的企業參加此計畫，這是一個較為複雜的過程，改革可以通過完善JAMSOSTEK的方式進行，或重新建立一套新計畫，但基本目的是一樣的，就是建立針對企業雇員的、廣覆蓋的、替代率較高公共養老金計畫。由於目前印尼的財政負擔和外債較重，完全的現收現付是不現實的，而且印尼的企業雇員還能夠從企業的養老金計畫等其他方式中獲得養老金，養老保障尚能夠維持，使得公共養老計畫的改革與完善有著較為充足的時間，因此，建立部分基金制是較為合理的選擇。部分基金制的逐步建立有利於促進印尼資本市場的發育，又不過度增加財政負擔。
2．完善企業養老金計畫，使雇主主辦的企業養老金計畫更具有吸引力
目前印尼企業養老金計畫的主要問題是審批限制過嚴、批准率過低；覆蓋面不寬，職工參與率不高；印尼對養老基金的資本收益和投資收入進行徵稅，經批准的企業養老金計畫運營成本過高。一些學者建議除了簡化登記和批准程式、減少政府的干預之外，還應進行以下幾方面的改革：
(1)對企業養老金計畫實行免稅政策。大多數國家對企業養老金資產的投資收入實行免稅政策，但印尼卻實行嚴格的徵稅政策，抑制了企業養老金投資的積極性，加大了養老金運營的成本。經驗表明，免稅政策對儲蓄有刺激效應，也是企業養老金計畫在各個國家廣泛發展的主要原因；(2)取消對外投資限制，這可以減少系統性風險，提高投資收益的穩定性；(3)向雇員提供養老金保留權，這有利於提高勞動力市場的流動性。
3．改革養老基金的投資管理體制，減輕公務員養老金計畫的財政負擔
印尼現行的公共養老基金投資管理體制效率低下，改革的主要措施是：(1)消除養老基金管理
和投資的壟斷性。印尼公共養老基金投資效率低下的重要原因是養老基金實行壟斷經營，缺少競
爭機制，經營管理成本高，收益率低，增加了國家財政負擔。因此應採取競爭機制，任何有資格的銀行、保險公司或養老金服務公司都可獲准提供服務，參加競爭，但服務的提供者必須遵守謹慎規則和投資規則；(2)完善資本市場，放寬投資限制，提高投資效益。印尼養老金資產的投資基本以短期金融工具為主，包括短期的政府債券和銀行存款，而股票、債券、房地產和其他資產的投資比例較低，不同養老基金之間的資產配置差別不大。在資本市場逐步發展的過程中，政府應該考慮為養老基金的投資提供恰當的長期投資工具，允許資產投資分散化和對外投資。同時建立完善的監管和資訊披露制度，限定管理費用的支出，降低管理成本；(3)向私人養老金計畫提供相同的保留退休金的權利和養老金待遇的可轉移性，便於勞動力在私人部門和公共部門之間的流動；提高待遇確定的合理性，採取適當方式適度降低公務員和軍人的養老金替代率；(4)提高退休年齡，降低養老負擔。印尼規定的退休年齡過低，為55歲，其他東盟國家為60歲，工業化國家為65歲或更高，因此印尼通過延長退休年齡來緩解養老負擔的空間較大。
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